2.1. Nya lagar och regler 2015 – 2021

Sveriges väg från mänsklig flyktingpolitik till Europas botten

Sverige har historiskt sett hört till de länder som beviljat uppehållstillstånd till många asylsökande. Men en stor del av detta har handlat om speciella grupper. Sverige har aldrig varit generöst mot dem som har haft att förlita sig på sina individuella asylskäl. Att bevisa att man är en specifik person och att man just därför är i behov av skydd är mycket svårare än att visa att man tillhör en utsatt grupp.[1]

Författare: Karin Fridell Anter. Bild: Stefan Löfven håller tal på Medborgarplatsen september 2015.

2005 diskuterades den förändring av migrationslagstiftningen som skulle leda till den nya Utlänningslagen 2006. Mot bakgrund av omfattande kritik av de tidigare hanteringen av asylärenden krävde folkrörelsen Flyktingamnesti 2005 att personer som tidigare fått avslag skulle beviljas uppehållstillstånd generellt. Detta accepterades inte av Riksdagen, men däremot antogs en tillfällig lag som erbjöd ny prövning till barnfamiljer med lång vistelsetid i Sverige och till personer med verkställighetshinder.[2]

Utlänningslagen från 2006 var relativt generös i förhållande till jämförbara länder.[3] Den innefattade möjligheten att få asyl som övrig skyddsbehövande och genom synnerligen ömmande omständigheter och erbjöd goda möjligheter till familjeåterförening för den som fått asyl. Så sent som 2014 kompletterades lagen med möjligheten för barn att få asyl på grund av särskilt ömmande omständigheter, vilket innebar att kraven ställdes lägre än för vuxna. Detta motiverades med att man ville ytterligare lyfta fram barnrättsperspektivet och framhålla principen om barnets bästa samt därmed möjliggöra att fler barn ska kunna omfattas av bestämmelserna och beviljas uppehållstillstånd.[4]

”Mitt Europa bygger inga murar”

Under 2015 inträffade det som ofta brukar kallas ”flyktingkrisen”. Flyktingar från Mellanöstern, Sydasien och Afrika tog sig till Europa i livsfarliga båtar över Medelhavet eller instuvade i långtradares överfulla lastutrymmen, de allra flesta under andra halvåret. Nästan 1,3 miljoner människor sökte asyl i EU år 2015. Av dem kom 163 000 till Sverige.[5]

Inledningsvis visade både det offentliga Sverige och allmänheten en positiv attityd till de asylsökande. Statliga myndigheter, kommuner och landsting ställde om sitt arbete för att ta emot de många människor som kom, och civilsamhället ställde upp med sängplatser, soppkök och klädinsamlingar.[6] Statsminister Stefan Löfven höll inför stor publik ett tal på Medborgarplatsen i Stockholm och sade bland annat ”Mitt Europa tar emot människor som flyr från krig, solidariskt och gemensamt. Mitt Europa bygger inte murar, vi hjälps åt när nöden är stor.”[7]

Stefan Löfven talade om medkänslan med människor på flykt och om människans okränkbara värde, men den solidaritet han betonade var framför allt den mellan EU:s länder som tillsammans skulle bära uppgiften att ta hand om flyktingarna. Så blev det inte, och snart svängde det officiella Sveriges attityd från välkomnande till avvisande.

”Andrum” och stängda gränser

I oktober 2015 träffades den så kallade oktoberöverenskommelsen mellan regeringspartierna (S och MP) och de fyra oppositionspartierna C, L, M och KD.[8] Överenskommelsen presenterades med ”skapa ordning och reda i mottagandet, en bättre etablering och att dämpa kostnadsökningarna. Fler länder måste göra mer för att erbjuda människor skydd. Sverige ska stå upp för asylrätten. I tider av kris är den som viktigast. Den som flyr från krig och förtryck ska kunna få skydd i Sverige.” Den asylrättsligt viktigaste delen av överenskommelsen var att huvudregeln under en begränsad tid skulle bli tillfälliga i stället för permanenta uppehållstillstånd. Dessutom begärde man att av EU att asylsökande skulle omfördelas från Sverige till andra EU-länder. Stefan Löfven motiverade åtgärderna med att kostnaderna för migrationen måste minskas och att man ville skicka en viktig politisk signal till omvärlden om situationen i Sverige.[9]

De förändringar som aviserats i oktober skärptes sedan på initiativ av socialdemokraterna. Den 24 november 2015 hölls en presskonferens där regeringen meddelade att det behövdes ett ”andrum” och presenterad en bred överenskommelse om att den svenska asyllagstiftningen tillfälligt skulle anpassas till minimikrav enligt internationell rätt.[10] [11] [12]

”Andrummets” första åtgärd var en lag om stängda gränser för dem som saknade identitetshandlingar. Lagen motiverades med ”allvarlig fara för den allmänna ordningen”. Beredningstiden från förslag till beslut var mindre än en månad, och lagrådet kritiserade att remisstiden varit för kort för att de och andra remissinstanser skulle kunna ge genomtänkta kommentarer. Lagrådet hävdade också att lagen byggde på otillräcklig analys och att det fanns risk att den stod i strid mot andra svenska lagar.[13] Trots kritiken antogs lagen av riksdagen den 21 december 2015. Den 4 januari 2016 infördes ID-kontroll för alla som passerade gränsen från Danmark, och antalet personer som sökte asyl i Sverige minskade drastiskt.[14]

Samtidigt påbörjades arbetat med att rationalisera Migrationsverkets arbete och förbereda för ett stort antal utvisningar. ”Jag tror att det i vart fall rör sig om 60 000 personer [som ska avvisas], men det kan också bli upp till 80 000” sade inrikesminister Anders Ygeman i januari 2016, när Migrationsverket hade hunnit börja pröva endast en bråkdel av alla ansökningar.[15] [16] Justitieminister Morgan Johansson gav samma besked och aviserade att försämringar i villkoren skulle minska viljan att stanna i Sverige hos dem som redan kommit hit.[17]

Den tillfälliga begränsningslagen

Förslaget om den tillfälliga begränsningslagen möttes av massiv kritik från internationella människorättsorganisationer som Amnesty International,[18] Röda Korset.[19] UNHCR[20] och UNICEF[21] liksom från Lagrådet,[22] Migrationsverket, migrationsdomstolarna och Arbetsförmedlingen.[23] Trots detta antogs lagen av riksdagen med stöd av Socialdemokraterna, Miljöpartiet, Moderaterna och Sverigedemokraterna. Centerpartiet och Vänsterpartiet röstade mot lagförslaget, liksom fyra miljöpartister och en liberal. Övriga liberaler samt Kristdemokraterna avstod från att rösta.[24]

Lagen trädde i kraft den 20 juli 2016 och skulle tillämpas retroaktivt, med undantag för barn och barnfamiljer som sökt asyl senast 24 november 2015 och som fortfarande är barn när asylprövningen görs.[25] Detta undantag kom senare att bli praktiskt taget omintetgjort genom Migrationsverkets praxisändringar och genom att många barn hann fylla 18 eller blev uppskrivna till vuxen ålder i samband med prövningen. (Se kapitel ***.)

Tillfälliga uppehållstillstånd blev det normala i stället för permanenta. Skyddsgrunderna övriga skyddsbehövande och synnerligen ömmande omständigheter togs bort, något som i ett slag försämrade möjligheterna till asyl, inte minst för de ensamkommande barnen. Rätten till familjeåterförening begränsades, och större krav för familjeåterförening infördes.[26] I och med denna lag ligger Sverige på EU:s miniminivå när de gäller asylrätt, något som också var regeringens uttryckliga avsikt med lagen.

Dublinförordningen

Dublinförordningen är en europeisk förordning från 1990. Den reglerar vilken medlemsstat som ansvarar för en asylsökande inom Europeiska unionen samt Island, Liechtenstein, Norge och Schweiz. Enligt förordningen ska en asylansökan endast behandlas av ett av länderna. Många av 2015 års asylsökande hade valt just Sverige på grund av den jämförelsevis generösa asyllagstiftningen och möjligheterna för barn och ungdomar. När Sveriges asyllagstiftning ändrades till att läggas på EU:s miniminivå innebar Dublinförordningen att de inte kunde ångra sig och i stället söka asyl i ett annat land.[27] [28]

Nya bidragsregler

När de många ensamkommande placerades i kommunerna 2015 hade kommunerna rätt till statsbidrag för asylsökande unga upp till 21 års ålder, om de var placerade enligt socialtjänstlagen (SoL) och detta hade påbörjats innan de fyllde 18. För att minska statens kostnader för denna grupp infördes 1 januari 2017 ett nytt ersättningssystem för mottagandet av ensamkommande barn och unga.[29] Kommunens ersättning för 18-21-åringar inskränktes till dem som var placerade med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) eller hade motsvarande vårdbehov. För övriga 18-åringar – alltså det stora flertalet – övergick ansvaret till Migrationsverket.

Detta innebar att de asylsökande ungdomar som fyllde eller skrevs upp till 18 år skulle flytta till Migrationsverkets förläggningar. Om de i stället valde att bo på annat sätt var de berättigade till dagersättning motsvarande knappt 2 000 kronor i månaden.

De nya reglerna ledde till att många ungdomar blev av med sina kommunala HVB-hem eller familjehem och förväntades flytta till vuxenförläggningar i andra delar av landet. De skulle då lämna den familj och övriga sociala nätverk de knutit an till och ofta också förlora möjligheten att fortsätta sin skolgång. Många ungdomar valde att stanna i den kommun där de rotat sig, och en mängd familjer tog på sig uppgiften att bli deras frivilliga familjehem. (Se kapitel ***.)

Gymnasielagarna 2017 och 2018

2017 och 2018 antog riksdagen två lagändringar som innebar att en del av de ensamkommande ungdomarna skulle få stanna i Sverige för gymnasiestudier efter att de fått avslag på sin asylansökan.[30] [31] Båda lagarna fick mycket hård kritik redan innan de antogs. Den första visade sig få mycket liten betydelse och omfatta bara något hundratal personer. Gymnasielagen från 2018 gav tillfälliga uppehållstillstånd åt ungefär 7 500 personer och var under de kommande åren ett återkommande inslag i debatten om asyl och flyktingmottagande. Gymnasielagarna och deras följder presenteras närmare i kapitel ***.

Förlängningen av den tillfälliga lagen

När åtstramningarna infördes 2015–16 sades det tydligt att de var tillfälliga svar på en akut kris. Antalet asylsökande till Sverige minskade drastiskt, men det berodde till stor del på att hela EU stängde sina gränser och slöt ett avtal med Turkiet. I Svenska Röda Korsets rapport 2018 beskrivs de allvarliga konsekvenserna av den tillfälliga lagen.[32] “Rapporten visar att det mänskliga lidande som många varnade för innan lagen infördes har blivit verklighet. Det konstateras också att det inte finns något som talar för att den tillfälliga lagen skulle vara huvudorsaken till det minskade asylmottagandet under 2016, vilket var lagens syfte”.

Men Sverige valde en fortsatt restriktiva politik. I maj 2018 förlängde regeringen gränskontrollerna med hänvisning till den allmänna ordningen och säkerhetsläget.[33] Den 18 maj 2019 beslutade en i stort sett enig riksdag att förlänga den tillfälliga begränsningslagen i ytterligare två år. Reglerna om familjeåterförening för alternativt skyddsbehövande gjordes dock något mer generösa.[34]

Förlängningen av lagen gjordes trots omfattade kritik från många remissinstanser. Migrationsverket påpekade att lagen var mycket svår att tillämpa[35] medan asylrättsjurister,[36] organisationer inom civilsamhället[37] [38] och ett 60-tal migrationsforskare[39] uttryckte sin oro över bristen på rättssäkerhet och humanitet. Företagarna[40], TCO[41] och Akademikerförbundet[42] förordade en återgång till permanenta uppehållstillstånd medan LO varnade för en liberalisering av reglerna och menade att lagen borde förlängas i sin helhet, utan de föreslagna uppmjukningarna.[43]

Barnkonventionen 2020

FN:s barnkonvention formulerades 1989 som en del av folkrätten och ratificerades då av Sverige. Fån och med 2020 har den status av svensk lag, vilket i teorin innebär en förstärkning av barns rätt att komma till tals och bli lyssnade på i asylprocessen. I vilken mån det ökar deras chanser att få uppehållstillstånd är dock oklart.[44]

Migrationspolitiska kommittén 2019–2020

I juni 2019 beslutade regeringen att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag att ta ställning till utformningen av den framtida svenska migrationspolitiken i syfte att fastställa en långsiktigt hållbar ordning. Utgångspunkten var att ”migrationspolitiken ska vara human, rättssäker och effektiv.” Representanter för samtliga riksdagspartier ingick i kommittén och den uttalade ambitionen var att få till en bred överenskommelse. Detta lyckades inte och den utredning som presenterades i september 2020 innehöll i stället ett antal förslag som vart och ett stöddes av en majoritet bestående av olika partier. Det enda parti som stödde samtliga förslag var socialdemokraterna. I oktober 2020 enades regeringspartierna om att skicka ut utredningen på remiss[45] och i december presenterade regeringen med stöd av centerpartiet en kompletterande promemoria som bland annat föreslår att barn och vissa vuxna ska kunna beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande.[46] När detta skrivs har remissvaren kommit in men ännu har ingen proposition lagts fram för omröstning i riksdagen.[47] [48]

[1] https://www.youtube.com/watch?v=oOQdBv-WVpU&t=294s Sanna Vestin talar på konferensen ”How safe is Afghanistan?” 2018-10-23

[2] https://www.svd.se/andra-chans-for-vissa-avvisade Svenska Dagbladet 2005-09-20

[3] https://lagen.nu/2005:716 Utlänningslag (2005:716)

[4] https://www.regeringen.se/rattsliga-dokument/proposition/2014/04/prop.-201314216/ Särsklit ömmande omständigheter proposition 2013/14:216

[5] https://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=migr_asyappctza&lang=en Eurostat Data 2021-02-03

[6] Antemar, Gudrun. Att ta emot människor på flykt. Sverige hösten 2015. SOU 2017:12. sid. 17-23. 9

[7] https://www.regeringen.se/tal/2015/09/tal-av-stefan-lofven-vid-manifestationen-for-flyktingar-den-5-september/ Regeringen 2015-09-06

[8] ”Insatser med anledning av flyktingkrisen”. Regeringen.se. 2015-10-23.

[9] https://www.svt.se/nyheter/inrikes/lofven-om-uppgorelsen-viktig-signal-fran-sverige SVT 2015-10-23

[10] Antemar, Gudrun. Att ta emot människor på flykt. Sverige hösten 2015. SOU 2017:12. sid. 17-23

[11] ”Gov’t: Sweden’s Aliens act to be adapted to EU’s minimum levels”. Radio Sweden. 24 november 2015.

[12] ”Regeringen stramar åt migrationspolitiken”. Sveriges Radio, Ekot. 24 november 2015.

[13] ”Lagrådets svar på regeringens förslag om ID-kontroller”. migrationsinfo.se. 20 april 2016.

[14] ”Tillfälliga id-kontroller på gränsen till Danmark”. migrationsinfo.se. 29 april 2016.

[15] https://www.svd.se/nu-forbereds-avvisningar-av-nara-80000-personer Expert ifrågasätter uppgift om 80 000 avvisningar. SvD 28 jan 2016

[16] Ygeman: Uppemot 80.000 asylsökande kan utvisas”. SVT Nyheter. 30 januari 2016.

[17] https://www.aftonbladet.se/senastenytt/ttnyheter/inrikes/a/7lx9QW/asylsokande-ska-utvisas-snabbare Aftonbladet 2 feb 2016

[18] Yttrande över utkastet till lagrådsremiss: Begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. Amnesty International 7.3.2016. Pdf.

[19] Svenska Röda Korsets yttrande över utkastet till lagrådsremiss Begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. Röda Korset 2.3.2016. Pdf. https://www.regeringen.se/remisser/2016/02/remiss-av-begransningar-av-mojligheten-att-fa-uppehallstillstand-i-sverige/

[20] Observations by the United Nations High Commissioner for Refugees Regional Representation for Northern Europe on the draft law proposal on restrictions of the possibility to obtain a residence permit in Sweden. UNHCR 20.3.2016. Pdf. https://www.regeringen.se/remisser/2016/02/remiss-av-begransningar-av-mojligheten-att-fa-uppehallstillstand-i-sverige/

[21] Remissvar på utkast till lagrådsremiss – Begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. UNICEF 6.3.2016. Pdf.https://www.scribd.com/doc/303653963/Remissvar-p%C3%A5-utkast-till-lagr%C3%A5dsremiss-Begransningar-av-mojligheten-att-f%C3%A5-uppeh%C3%A5llstillst%C3%A5nd-i-Sverige#download

[22] Tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2016-04-20 (pdf). Lagrådet. Läst 07.10.2020 https://www.lagradet.se/2016/?post_type=opinion

[23] https://www.migrationsinfo.se/hard-kritik-mot-regeringens-lagforslag-om-tidsbegransade-uppehallstillstand/ Migrationsinfo 21 juni 2016

[24] https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/arende/betankande/tillfalliga-begransningar-av-mojligheten-att-fa_H301SfU16 Sveriges Riksdag 21 juni 2016

[25] Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. Utfärdad 22.6.2016. Riksdagen.se https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/svensk-forfattningssamling/lag-2016752-om-tillfalliga-begransningar-av_sfs-2016-752

[26] Den tillfälliga lagen. Migrationsinfo.se, senast ändrad 6.3.2020 https://www.migrationsinfo.se/flyktingar/den-tillfalliga-lagen/

[27] https://www.migrationsverket.se/Privatpersoner/Skydd-och-asyl-i-Sverige/Att-ansoka-om-asyl/Du-kan-inte-valja-vilket-land-som-provar-din-asylansokan-Dublinforordningen.html Migrationsverket. 10 juli 2020.

[28] 2016 – Sverige går från EU:s mest generösa asyllagstiftning till EU:s miniminivå”. Migrationsverket..

[29] https://www.regeringen.se/contentassets/200774d5e2de4a3e8c7ca8ec00ff1c20/ett-nytt-ersattningssystem-for-mottagandet-av-ensamkommande-barn-och-unga pdf. Regeringskansliet

[30] https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/arende/betankande/kompletteringar-av-den-tillfalliga-lagen-for_H401SfU19 Sveriges Riksdag 3 maj 2017

[31] ”Extra ändringsbudget för 2018 – Ny möjlighet till uppehållstillstånd. Finansutskottets betänkande 2017/18:FiU49”. Sveriges Riksdag. 7 juni 2018.

[32] Humanitära konsekvenser av den tillfälliga utlänningslagen. PDF Röda Korset 2018. https://www.rodakorset.se/globalassets/rodakorset.se/dokument/om-oss/fakta-och-standpunkter/rapporter/konsekvenser-av-den-nya-lagen-181206.pdf

[33] ”Gränskontroller vid inre gräns förlängs”. Regeringskansliet 3 maj 2018

[34] ”Ja till att förlänga den tillfälliga lagen om uppehållstillstånd (SfU26)”. Sveriges Riksdag. 18 juni 2019.