5.9. Den kluvna socialtjänsten

Statens indragna bistånd till kommunerna späder på skuggsamhället.

Det finns brett inom civilsamhället en besvikelse på socialtjänsten som man anser brister i sitt samarbete medan det ofta har varit lättare i kontakten med gymnasieskolorna. Socialtjänsten upplevs som mycket avgränsande i sitt engagemang och att en helhetssyn saknas. Här görs ett försök till att förstå varför i hopp om att vi därmed också ska finna lösningar, en ny plattform för samverkan mellan socialtjänsten och civilsamhället för flyktingarnas bästa.

Författare: Carin Flemström. Version 29.3.2021

En föränderlig värld skapar problem när det gäller kommunernas ansvar

Socialtjänstlagen lägger ett mycket stort ansvar på kommunerna för både dem som vistas och för dem som är bosatta i kommunen. Kommunen åläggs till och med att avhjälpa problem även om ansvaret egentligen ligger på en annan huvudman. (Se faktaruta).

I en värld där människor huvudsakligen flyttar för att man fått jobb på annan ort är socialtjänstlagens regler om kommunens ansvar rimlig och närmast självklar. Men i denna föränderliga värld som nu gäller så fungerar det inte längre med detta ansvar vare sig man är vistelsekommun eller bosättningskommun. Klassisk är tvisten om vem som har ansvar för sommarboende med behov av hemtjänst eller personer som är placerade av en kommun i en annan kommun på behandlingshem etc. Dessa fråga har dock lösts genom vissa lagskärpningar och olika uppgörelser. Men på senare år har problemen ökat på ett sätt som lagstiftningen inte förutsett.

Plötsligt vistas det en mängd EU-migranter i kommunen. Tolkningen är att kommunerna är vistelsekommuner och ska bistå med akuthjälp – kanske en biljett hem. Kraven är dock hårdare när det gäller barn. Egentligen har kommunerna ett långtgående ansvar för att barn bor drägligt, får den vård de behöver, går i skolan etc. I dessa fall så använder sig kommunerna av Föräldrabalken om föräldrarnas ansvar och gör enbart insatser om det föreligger allvarlig fara enligt LVU – och då ofta i strid mot föräldrarnas vilja.
Social dumpning från rika kommuner. Kommuner med stor utflyttning och därmed lediga bostäder får uppleva att skrupelfria affärsmän köper upp de billiga bostäderna och erbjuder storstädernas socialtjänst sina bostäder åt bostadslösa. Efter en kort tid räknas de nyinflyttade som bosatta och den fattiga kommunen får stå för socialtjänst, skola och arbetsmarknadsinsatser i ett läge då man redan har stor arbetslöshet och låg skattekraft.
Etablering av stora flyktinganläggningar ofta utan kontakt med kommunen och än mindre avtal med kommunen. Detta gäller såväl etablering av migrationsverkets egna anläggningar som privata sådana.
Flyktingmottagande av nyanlända med uppehållstillstånd. Kommunen får ersättning för två år. Sedan förutsätts flyktingen kunna försörja sig själv. Men hur ofta gäller det?
EBO-lagstiftningen. Flyktingar har rätt att bosätta sig var man vill och det är ofta i kommuner med redan stort flyktingmottagande. För att underlätta för kommunerna har vissa begränsningar i EBO-lagstiftningen genomförts och anvisningen av nyanlända till kommuner med tidigare stort mottagande och omfattande trångboddhet har minskat.

Omfattande krav från kommunerna på staten

Som alla förstår så innebar den stora flyktingströmmen mycket stora påfrestningar främst för de kommuner som hade lediga bostäder och lokaler och som ju dessutom var fattiga kommuner. Ljusnarsbergs kommun är ett talande exempel på hur en statlig myndighet tillsammans med en lokal entreprenör närmast utsatte kommunen för ett övergrepp. Detta redovisar vi separat.

Givetvis sitter inte kommunerna stilla i båten utan försöker lyfta problemen. Den 10 mars 2017 antog Sveriges Kommuner och Landsting ett 64-punktsprogram med krav på staten ”SKL agenda för integration”. Man har också följt upp programmet. Det är en märklig läsning att så många och fullt genomförbara förslag inte har hörsammats. I programmet är det överordnade kravet att staten ska ta ett större ansvar, inte minst att staten ska ta det samlade ansvaret för dem som fått avslag på ansökan om asyl. Det vill säga att socialtjänstlagens krav på kommunerna som ytterst ansvariga måste överföras på staten för dessa. Förutom detta krav så finns en rad mycket praktiska förslag. Här är ett axplock:

Inför en fördelningsnyckel och överenskommelser för asylboenden i kommunen.
Låt kommunerna erbjuda insatser för asylsökande.
Utred hur asylsökande ska få omfattas av försäkringar.
Säkerställ att asylsökande kan resa med kollektivtrafik.
Säkerställ en närhetsprincip i bosättningen efter uppehållstillstånd.
Låt kommunerna ta över lägenheter som staten förhyr för asylsökande.
Ge asylsökande som fyllt 18 år rätt att påbörja och fortsätta utbildning.
Utvärdera hur psykisk ohälsa och missbruk utvecklas hos nyanlända samt stärk det suicidpreventiva arbetet.
Följ upp konsekvenserna av mottagandet av barn och ungdomar med funktionsnedsättningar.

Minskande ersättningar från staten de senaste 10 åren

I början av 2000-talet kan man säga att ersättningen till kommunerna var tämligen god. Den räckte till att även små kommuner hade möjlighet att inrätta flyktingsamordnare som tog emot flyktingar och såg till att de fick bankkort, skrevs in på vårdcentralen, ordnade möten med grannar, introducerade i fritid, jobb och skola etc. De här medlen för integration försvann alltmer. Utan flyktingsamordnare blev kontakten med civilsamhället sämre.

Fortfarande gällde dock en mycket god ersättningsnivå för barn i HVB-hem. Så god att man därmed också kunde avlöna socialsekreterare och annan kringpersonal. När det sedan kom 35 000 ensamkommande så var det givetvis svårt för kommunerna att få fram boenden med kvalitet och det blev väldigt dyrt för migrationsverket. Eftersom flera ungdomar var rätt självgående så fanns nog både hos kommun och migrationsverket en uppfattning om att det blev för mycket vårdtänkande. HVB-lagstiftningen utgår ju från begrepp om vårdbehov och här kom det unga människor som klarat sig på egen hand i flera år men som behövde vägledning och stöd – inte vård. Därför var det inte någon stor fråga när särskilda ersättningsregler om stödboende infördes som komplement till ersättningen för HVB-hemmen som då fortfarande skulle gälla barn och ungdomar med vårdbehov.[1]

Över 18 år – migrationsverkets ansvar

Över en natt förändrades de juridiska villkoren för boendet för ensamkommande 18+. Enligt den gamla lagstiftningen hade de rätt till HVB-hem genom kommunen fram till i första hand 18 år och till 21 år om kommunen bedömde att de behövde det – och det gjorde kommunerna i allmänhet eftersom man fick fortsatt ersättning från staten. Med den nya lagen kunde inte kommunerna längre få ersättning för boende i någon form för de ungdomar som fyllt 18 år och som inte hade vårdbehov enligt Lagen om vård av Ung (LVU).

När den asylsökande fyller 18 år träder de bestämmelser in som gäller vuxna asylsökande. Den som är 18 år har enligt 14 § LMA rätt till logi på en förläggning. Bedömningen är att asylsökande ensamkommande unga som har fyllt 18 år i normalfallet ska bo på en förläggning enligt LMA.

Så plötsligt står kommunerna med ungdomar vars boende de inte har ersättning för. Problemen förvärrades av att migrationsverket också åldersuppgraderade alltfler ungdomar till att vara över 18 år.

Flertalet ungdomar stannade ändå kvar i kommunerna där de gick i skolan och hade vänner. De levde ett allt mer ambulerande liv och hoppade runt mellan att sova på golvet hos någon kompis eller i trappuppgångar och skolorna slog larm. Då ställde civilsamhället upp och många öppnade sina hem.

Många inom såväl socialtjänsten som civilsamhället trodde att man skulle kunna få Migrationsverkets 350 kr per natt för att själva ordna stödboenden. Något sådant intresse hade inte Migrationsverket utan fortsatte hellre att använda sig av oseriösa fastighetsägare i främst avflyttningskommuner.

Miljöpartiet lyckades förhandla fram viss ersättning till kommunerna och till civilsamhällets stora organisationer för att ordna med boende åt ungdomar med en psykisk problematik och hemlöshet. 2020 var sista året för denna ersättning.

Vi inom frivilligorganisationerna blir alltmer fundersamma, ja frustrerade över socialtjänsten. Vad är det för en myndighet som slänger ut ungdomar från familjehem och HVB-hem direkt i anslutning till 18-årsdagen? Ett datum som inte ens är det verkliga. En socialtjänst som precis innan skrivit intyg till Migrationsverket om att den unge asylsökande verkligen inte kan uppgraderas till 18 år utan är både mentalt och kroppsligt en typisk 16-åring. En ungdom som man snarast övervårdat blir plötsligt över natten en vuxen som man inte befattar sig med.

Socialtjänsten svarar då med att man visst har ett ansvar för 18+, dvs de som verkligen behöver vård enligt LVU och därför bland annat får vård på HVB-hem. Många av dem har en ytterst allvarlig problematik och detta präglar givetvis de enheter inom socialtjänsten som har ansvar för barn och unga. Det blir en tydlig avgränsning av de ungdomar som man enligt lag är skyldiga att ta hand om och de man inte har något uppdrag för. Därmed försvinner också samarbetsytan mellan civilsamhället trots att det också har ungdomar med suicid och psykoser.

Civilsamhället får en allt större andel av papperslösa och som snart kommer att söka asyl på nytt i och med att det för många är nära fyra år sedan senaste avslaget på asyl. Många av dessa ungdomar mår ytterst dåligt och det skulle verkligen behövas ett samarbete med såväl socialtjänst som sjukvård. Regionerna fortsätter ändå att ge sjukvård till dem och tänjer ofta ganska bra på begreppet ”vård som oundgängligen inte kan anstå”. Gymnasieskolorna i kommunerna vänder ofta ut och in på sig själva för att behålla de papperslösa i utbildningssystemet. Det är bara socialtjänsten som bokstavstolkar lagstiftningen.

Ett systemskifte inom socialtjänsten – uppdragsfixering

Socialtjänstens uppdrag är svårt. Man får alltid kritik vad man än gör. Antingen gör man för mycket eller för lite. Att vara det yttersta skyddsnätet innebär en gränslöshet. Behovet att tydliggöra uppdrag och utveckla ett kunskapsbaserat arbetssätt har varit stort. Men förtydligade roller och kunskapsfokus är inte det enda som hänt senare år. Socialtjänsten är ofta i kommunen den verksamhet som man inte precis marknadsför kommunen med. Kostnaderna betraktas ofta som tärande. Det finns få starka lobbygrupper till socialtjänstens försvar. Snarare tvärtom. Det blir en slags parallellprocess där arbetet med kommunens mest utsatta medborgare gör att verksamheten försätts i samma ringhörna. Det är den verksamhet som man år från år kan underbudgetera. Givetvis är målet för socialtjänsten att antalet som ska vara beroende av den bör minska.

För att hitta former för minskning av kostnader, för att åstadkomma budgethållning i en verksamhet som är hårt lagreglerad, tillsätts gärna konsulter utifrån som ska uppfinna fågel Fenix. Dessa konsulter hämtas ofta från näringslivet och där man definierar tydligt avgränsade uppdrag = produkter. Införandet av detta system har medfört stora avsteg från det som socialtjänstlagen egentligen föreskriver. Helhetssynen på människan är borta. Allt utöver det som är ”uppdraget” anses ta fokus från ”uppdraget”. Vidare ska allt kunna mätas, och enligt Toyota modellens Lean production så ska alla ”mellanrum” bort, allt som inte direkt kan mätas. En kartläggnings- och mäthysteri präglar socialtjänsten. De här modellerna är förödande för omsorgsarbete eftersom omsorg inte kan tidsstuderas och mätas enkelt. Det fångar inte upp den lilla extra omsorg som gör att även negativa beslut blir meddelade på ett humanitärt sätt. Inte heller ingår det i detta synsätt att samarbeta med civilsamhället om att hitta ett boende för en 18+. Uppdraget för kommunen avslutas direkt.

Förutom det ekonomiska och organisatoriska och lågstatusrollen så finns en problematik i socialarbetarrollen. Detta att ha samhällets yttersta ansvar såsom socialtjänstlagen anger, det är oerhört psykiskt påfrestande. Det blir lätt så att man själv tenderar att avgränsa uppdraget. När man ligger sömlös om natten kan man viska till sig själv ”det är inte mitt ansvar”.

Egentligen borde det vara enkelt. Det finns tjänstemän inom socialtjänsten som har som uppdrag att samarbeta t.ex. med organisationer som Brottsofferjouren, Kvinno- och Mansjourer, Ungdomsjouren mm. Varför inte börja där, börja samtala med varandra förutsättningslöst? Eller skulle det samtalet leda till ett erkännande av det enorma utanförskap, det skuggsamhälle som nu medvetet byggs upp och därmed kräva insatser som både kostar och är samhällsförändrande? (Se kapitel XX.)

Detta är ett försök att förklara varför socialtjänsten kan besluta att vid en åldersuppgradering kasta ut från HVB-hemmet den som man själva intygat är högst 16 år. Men jag vet inte om det räcker som förklaring. Som pensionerad socialarbetare så känner jag stor sorg.

Kommunens ansvar enligt socialtjänstlagen

Socialtjänstlagen (SFS 2001:453) ger kommunen/socialtjänsten ett mycket omfattande ansvar såsom det yttersta skyddsnätet.

1 kap. Socialtjänstens mål

1 §   Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas
   – ekonomiska och sociala trygghet,
   – jämlikhet i levnadsvillkor,
   – aktiva deltagande i samhällslivet

Socialtjänsten skall under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser.

Verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet.

2 kap. Kommunens ansvar

1 § Varje kommun svarar för socialtjänsten inom sitt område, och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän.

3 kap. Ansvarig kommun

1 § Den kommun där den enskilde vistas ansvarar för stöd och hjälp enligt 2 kap. 1 §, om inte annat följer av 3-5 §§.
Lag (2011:328).

2 § Om det står klart att en annan kommun än vistelsekommunen ansvarar för stöd och hjälp åt en enskild, är vistelsekommunens ansvar begränsat till akuta situationer. Lag (2011:328).

3 §   Om den enskilde är bosatt i en annan kommun än vistelsekommunen, ansvarar bosättningskommunen för det stöd och den hjälp som den enskilde behöver. Med bosättningskommun avses i detta kapitel
   1. den kommun där den enskilde är stadigvarande bosatt, eller
   2. om den enskilde är stadigvarande bosatt i en kommun men har sin starkaste anknytning till en annan kommun, den sistnämnda kommunen, eller
   3. om den enskilde saknar stadigvarande bostad, den kommun till vilken han eller hon har sin starkaste anknytning. Lag (2011:328).

[1] Stödboende – en ny placeringsform för barn och unga. Regeringen proposition 2015/16:43 https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/proposition/stodboende—en-ny-placeringsform-for-barn-och_H30343